TELAAH KRITIS TERHADAP PEMBATALAN
PERATURAN DAERAH
Fajar W. Hajer
A.
Latar
Belakang
Salah
satu perubahan fundamental yang cukup menarik dianalisis setelah bergulirnya
proses reformasi di negeri ini, adalah terjadinya pergeseran nilai dari pemerintahan
otoriter ke demokratis. Dimana pada awalnya meluasnya tuntutan seluruh elemen
bangsa agar pemerintahan atau rezim Soeharto segera turun dan mengundurkan diri
dari jabatannya sebagai presiden, sehingga rezim Soeharto tersebut lengser dari
jabatannya sebagai Presiden pada tahun 1998 – yang dikenal dengan peristiwa
reformasi. Adapun salah satu tuntutan gerakan reformasi tersebut, adalah
pemberian kewenangan seluasnya-luasnya kepada daerah untuk mengatur dan
mengelola rumah tangganya sendiri, dengan diberlakukannya sistem pemerintahan
desentralisasi menggantikan sistem sentralisasi.
Konsekuensi
pemberian kewenanagan seluas-luasnya kepada daerah tersebut, salah satunya
adalah pemberian kewenangan kepada daerah untuk membentuk peraturan
perundang-undangan berupa Peraturan Daerah, sebagai acuan pemerintah daerah
dalam mengatur daerahnya secara otonom. Namun tidak sedikit – untuk tidak
mengatakan banyak Peraturan Dearah yang bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Akibat dari hal tersebut
adalah terjadinya tumpang tindi antara kewenangan pemerintah pusat dan
pemerintah dearah, yang berujung pada pembatalan Perda yang bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Oleh karena itu,
dibutuhkan adanya pengawasan terhadap produk hukum daerah agar Peraturan Daerah
tersebut sejalan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi
tingkatannya.
Maka
berangkat dari problematika di atas, undang-undang memberikan kewenangan kepada
pemerintah pusat, dalam hal ini Presiden dan Kementerian Dalam Negeri selaku
pajabat eksekutif, guna untuk menguji Peraturan Daerah tersebut agar berjalan
selaras dengan peraturan yang lebih tinggi tingakatannya. Namun sampai disini
timbul permasalahan baru, banyak pakar yang mempertanyakan keabsahan kewenagan
Presiden, khususnya Kementerian Dalam Negeri dalam menguji dan bahkan
membatalkan Peraturan Daerah yang bertentangan dengan Peraturan
Perundang-undangan yang lebih tinggi tersebut. Ada yang berpendapat bahwa
sebaiknya pengujian peraturan perundang-undangan yang berada di bawah
undang-undang – khusunya Peraturan Daerah diserahkan kepada Mahkamah Agung, ada
juga yang berpendapat bahwa sebaiknya diserahkan kepada Mahkamah Konstitusi
saja.
Oleh
karena itu, berangkat dari perdebatan akademik di atas, penulis kemuadian akan
mencoba mencari jawaban dari permasalahan tersebut di atas, dengan mengajukan
beberapa pertanyaan ktitis dan analitis, guna untuk menemukan alternatif dan
solusi terbaik dalam mengembangkan pengawasan yang proporsional terhadap produk
hukum, khususnya Peraturan Daerah. Sehingga dengan begitu diharapkan lahirnya
sebuah harmonisasi antara pemerintah pusat dan daerah yang berlandaskan atas
asas keadilan dan kemanfaatan penerapan produk hukum atau peraturan
perundang-undangan.
B.
Rumusan
Masalah
Dari uraian di
atas, penulis mengajukan beberapa pokok masalah sebagai berikut:
1.
Bagaimana
mekanisme pembuatan dan pembatalan perda?
2.
Bagaimana
problematika atas pembatalan peraturan daerah?
C.
Pembahasan
Keberadaan
Peraturan Perundang-undangan Tingkat Daerah pada hakikatnya merupakan akibat diterapkannya
prinsip desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Menurut Pasal
1 angka 7 Undang-undang No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah,
desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada
daerah otonom untuk mengatur dam mengurus urusan pemerintahan dalam sistem
Negara Kesatuan Republik Indonesia.[1]
Demikian perlu diketahui bahwa
Peraturan Perundang-undangan Tingkat Daerah pada hakikatnya merupakan bagian
yang tak terpisahkan dari kesatuan sistem Peraturan Perundangan-undangan secara
Nasional. Oleh sebab itu tidak boleh ada Peraturan Perundang-undangan Tingkat
Daerah yang bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi
tingkatannya atau kepentingan umum. Dalam kondisi yang demikian inilah, maka
kedudukan Peraturan Perundang-undangan
Tingkat Daerah Merupakan subsistem Peraturan Perundang-undangan
Nasional.[2]
Sebagai salah satu peraturan
perundang-undangan Tingkat Daerah, maka Peraturan Daerah menduduki posisi yang
lebih tinggi dibandingkan dengan jenis peraturan perundang-undangan tingkat
daerah lainnya, seperti Peraturan Kepala Daerah dan Keputusan Kepala Daerah.[3]
Keberadaan Peraturan Daerah sebagai jenis Peraturan Perundang-undangan Tingkat
Daerah, dikenal adanya Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah
Kabupaten/Kota. Keberadaan dua Peraturan Daerah tersebut merupakan konsekuensi
diterapkannnya otonomi daerah baik tingkat Provinsi maupun Kabupaten/Kota.
Sehubungan dengan hal ini Pasal 136 ayat (2) Undang-undang No. 32 Tahun 2004
tentang Pemerintah Daerah menegaskan: “Peraturan Daerah dibentuk dalam
rangka penyelenggaraan otonomi Daerah provinsi/kabupaten/kota dan tugas
pembantuan”.[4]
Dalam khasanah Peraturan
Perundang-undangan tingkat daerah juga dikenal adanya Paraturan Daerah yang
hanya dibentuk dan dikeluarkan di suatu Daerah tertentu saja, yaitu:[5]
1.
Peraturan
Daerah Khusus (Perdasus) – Provinsi Papua;
2.
Qanun
– Aceh.
Kedua
peraturan tersebut hanya ada di Provinsi Papua berdasarkan Undang-undang No. 21
Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua dan Undang-undang No. 11
Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.[6]
Selanjutnya dalam menyusun Peraturan
Perundang-undangan memiliki tiga landasan, yaitu:[7]
1.
Landasan
filosofis, yaitu dasar filsafat atau pandangan atau idee yang menjadi
dasar cita-cita sewaktu menuangkan hasrat dan kebijaksanaan pemerintahan
kedalam sutau rencana atau draf peraturan negara. Misalnya pancasila
menjadi dasar filsafat perundang-undangan. Pada prinsipnya tidak dibuat suatu
peraturan yang bertentangan dengan dasar filsafat ini.
2.
Landasan
sosiologis, suatu peraturan perundang-undangan harus mengacu kepada
ketentuan-ketentuan yang sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran
masyarakat, dengan kata lain peraturan tersebut diupayakan sesuai dengan hukum
yang hidup di dalam kehidupan masyarakat. Dengan demikian peraturan tersebut
ditaati dan diterima oleh masyarakat secara wajar bahkan spontan.
3.
Landasan
yuridis, ialah ketentuan hukum yang menjadi dasar hukum (rechtsground)
bagi pembuatan suatu peraturan. Misalnya UUD 1945 menjadi landasan yuridis bagi
pembuatan Undang-undang Organik. Selanjutnya undang-undang itu menjadi landasan
yuridis bagi pembuatan peraturan pemerintah, ataupun Perda.
Adapun
urgensi landasan yuridis ini dalam pembentukan peraturan perundang-undangan
akan menunjukkan:[8]
1.
Kaharusan
adanya kewenangan dari pembuat peraturan perundang-undangan. Setiap peraturan
perundang-undangan harus dibuat oleh badan atau pejabat yang berwenang. Jika
tidak, peraturan tersebut dinyatakan batal demi hukum (van rechtswege nietig).
2.
Kaharusan
adanya kesesuaian bentuk atau jenis peraturan perundang-undangan dengan materi
yang diatur. Jika tidak, peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan
(vernietigbaar).
3.
Kaharusan
tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Adapun
Asas Peraturan Perundang-undangan menurut ketentuan Pasal 5 UU No. 10 Tahun
2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yaitu:[9]
a.
Kejelasan
tujuan, maksudnya adalah setiap pembentukan Peraturan Perundang-undangan harus
mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai. Baik itu menyangkau kebahagian
pribadi maupun kebahagiaan sosial masyarakat.
b.
Kelembagaan
atau organ pembentuk yang tepat, yakni setiap peraturan Perundang-undanga harus
dibuat oleh lembaga/pejabat pembentuk Peraturan Perundang-undangan yang
berwenang. Peraturan Perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal
demi hukum, apabila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang.
c.
Kesesuian
antara jenis dan materi muatan, maksudnya adalah dalam Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat
dengan jenis Peraturan Perundang-undangan. Hal ini sesuai dengan Pasal 8
Undang-undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
menegaskan bahwa materi muatan yang harus diatur dengan Undang-undang berisi
hal-hal:
1)
Hak
asasi manusia;
2)
Hak
dan kewajiban warganegara;
3)
Pelaksanaan
dan penegakkan kedaulatan negara serta pembagian kekuasaan negara;
4)
Wilayah
negara dan pembagian daerah;
5)
Kewarganegaraan
dan kependudukan;
6)
Keungan
negara; dan
7)
Diperintahkan
oleh suatu Undang-undang untuk diatur dengan UU.
d.
Dapat
dilaksanakan, artinya setiap pembentukan Peraturan Perundang-undangan harus
memperhitungkan efektifitas di dalam masyarakat, baik secara filosofis,
yuridis, maupun sosiologis.
e.
Kedayagunaan
dan kehasilgunaan, artinya setiap Peraturan Perundang-undangan dibuat karena
memang dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat,
berbangsa dan bernegara.
f.
Kejelasan
rumusan, artinya setiap Peraturan Perundang-undangan harus memenuhi persyaratan
teknis penyusunan Peraturan Perundang-undangan, sistematika dan pilihan kata
atau terminologi, serta bahasa hukumnya jelas dan mudah dimengerti, sehingga
tidak menimbulkan berbagai interpretasi dalam pelaksanaannya.
g.
Keterbukaan,
artinya dalam proses Pembentukan Peraturan Perundang-undangan mulai dari
perencanaan, penyusunan, dan pembahasan bersifat transparan dan terbuka. Dengan
demikian seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan seluas-luasnya untuk
memberikan masukan dalam proses pembuatan Peraturan Perundang-undangan.
1.
Tata
Urutan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia
Jenis dan
hierarki Peraturan Perundang-undangan sesuai Pasal 7 ayat (1) Undang-undang
Nomor 12 Tahun 2011 adalah:[10]
1.
UUD
1945 Negara Republik Indonesia;
2.
Ketetapan
Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3.
Undang-undang
atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang;
4.
Peraturan
Pemerintah;
5.
Peraturan
Presiden;
6.
Peraturan
Daerah Provinsi;
7.
Peraturan
Daerah Kabupaten/Kota.
2.
Proses
Pembentukan Peraturan Daerah (Perda)
Rancangan
Peraturan Daerah (Raperda) dapat berasal (usul inisaitif) dari DRPD dan dapat
pula berasal (prakarsa) dari Gubernur atau Bupati/Walikota. Atau dengan kata
lain, sebagai produk dua otoritas pemerintah daerah, dalam hal pengajuan
Raperda dapat dilakukan berdasarka prakarsa Gubernur atau Bupati/Walikota, atau
sebalinya dapat dilakukan oleh DPRD melalui pengajuan ususl inisiatif. Jadi,
keduanya (Gubernur atau Bupati/Walikota maupun DPRD) mempunyai hak yang sama
untuk mengajukan Raperda. Karena itu, dari manapun usul inisiatif atau prakarsa
pengajuan Raperda itu berasal, tetap memerlukan pembahasan dan persetujuan
bersama DPRD dan Gubernur atau Bupati/Walikota, untuk kemudian disahkan oleh
Gubernur atau Bupati/Walikota dan diundangkan oleh Sekretaris Daerah dalam
Lembaran Daerah agar Perda tersebut mempunyai kekuatan hukum mengikat (legal
binding).[11]
Raperda
yang berasala dari hak inisiatif DPRD dapat disampaikan oleh anggota komisi,
gabungan komisi, atau alat kelengkapan DPRD yang khusus menangani bidang
legislasi. Raperda ini kemudian diusulkan ke pimpinan DPRD agar dibahas dalam
rapat Paripurna internal DPRD. Apabila mendapat persetujuan dalam rapat
Paripurna internal DPRD, selajutnya disampaikan oleh pimpinan DPRD kepada
Gubernur atau Bupati/Walikota dengan Surat Pengantar Pimpinan DPRD.[12]
Sebaliknya,
apabila Raperda dimaksud muncul berdasarkan prakarsa Gubernur atau
Bupati/Walikota, pertama-tama Raperda disiapkan oleh Dinas-dinas, Badang-badan,
Kantor-kantor, atau perangkat pemerintah daerah lain yang dikordinasikan dengan
Biro/Bagian hukum dan perundang-undangan. Raperda tersebut kemudian disampaikan
kepada Gubernur atau Bupati/Walikota, yang apabila disetujui oleh Gubernur atau
Bupati/Walikota, Raperda dimaksud disampaikan kepada DPRD dengan Surat
Pengantar Gubernur atau Bupati/Walikota. Penyebarluasan Raperda yang
berasal dari DPRD dilaksanakan oleh Sekretariat DPRD. Sedangkan penyeberluasan
Raperda yang berasal dari Gubernur atau Bupati/Walikota dilaksanakan oleh
Sekretaris Daerah.[13]
3.
Mekanisme
Pembatalan Peraturan Daerah (Perda)
Pengujian Peraturan Daerah oleh
pemerintah atau yang dalam kajian pengujian peraturan (toetzingrecht)
dikenal dengan istilah executive review, lahir dari kewenangan
pengawasan pemerintah pusat terhadap penyelenggaraan otonomi pemerintahan
daerah.[14]
Pengertian executive review
adalah segala bentuk produk hukum pihak executive diuji oleh baik kelembagaan
dan kewenangan yang bersifat hierarkis. Dalam konteks ini yang diperkenalkan
istilah “control internal” yang dilakukan oleh pihak sendiri terhadap produk hukum
yang dikeluarkan baik yang berbentuk pengaturan atau regeling, maupun
beshikking, jika control normatifnya dilakukan oleh badan lain dalam hal
ini”Peradilan Tata Usaha Negara”, maka hal tersebut bukan executive review.
Melainkan control segi hokum (legal control).[15]
Dalam hal hubungan ini, maka objek “executive
review” lebih terhadap putusan yang bersifat abstrak dan mengatur,
serta mengikat secara umum atau dikenal dengan regeling. Dan diluar
yakni yang bersifat “beschikking”menjadi objek legal peradilan tata
usaha Negara.[16] Kontrol
hokum baik bersifat internal maupun eksternal dianggap penting, sebab tugas
pemerintahan berkaitan erat dengan tindakan/perbuatan administrasi Negara yang
dijalankan oleh organ pemerintahan dan salah satunya adalah oleh pemerintah.
Sebagimana kita ketahui tugas pemerintahan (dalam arti luas) yakni disamping
menjalankan undang-undang, tetapi juga menyangkut pelayanan masyarakat dan
peningkatan kesejahteraan masyarakat.[17]
Dalam hubungannya dengan “executive
review”, maka objeknya adalah peraturan dalam kategori regeling yang
dilakukan oleh melalui pendekatan pencabutan atau pembataln peraturan tertentu
yang tidak sesuai dengan norma hokum. Pengujian internal dalam arti “executive
review” ini dilakukan untuk menjaga peraturan yang diciptakan oleh
pemerintah (eksekutif) tetap sinkron, dan juga konsisten segi normatifnya
secara vertical dan terjaga pula tertib hukum dan kepastian hukum, agar dapat
memenuhi rasa keadilan masyarakat atas perubahan social ekonomi.[18]
Dalam rangka pengawasan terhadap
daerah, Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, tentang Pemerintahan Daerah juncto
Undang-undang Nomo 32 Tahun 2005, tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 32
Tahun 2004, tentang Pemerintahan Daerah, memberikan ketentuan bahwa Peraturan Daerah
yang ditetapkan oleh Kepala Daerah setelah mendapat persetujuan bersama Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah agar disampaikan kepada Pemerintah paling lama 7
(tujuh) hari setelah ditetapkan.[19]
Terkait dengan pembatalan Peraturan Daerah, Pasal 136 ayat (4) Undang-undang
Nomor 32 Tahun 2004, menentukan bahwa “Peraturan Daerah dilarang bertentangan
dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi”. Kemudian Pasal 145 ayat (2) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004,
menyebutkan “Peraturan Daerah yang bertentangan dengan kepentingan umum
dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan oleh
Pemerintah”. Dalam Pasal 145 ayat (3) ditentukan “Keputusan pembatalan
Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) ditetapkan dengan Peraturan
Presiden paling lama 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya Peraturan Daerah
sebagaimana dimaksud pada ayat (1)”. Selanjutnya dalam Pasal 145 ayat (4)
ditentukan “Apabila Provinsi/Kabupaten/Kota tidak dapat menerima keputusan pembatalan
Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dengan alasan yang dapat
dibenarkan oleh peraturan perundang-undangan, Kepala Daerah dapat mengajukan
keberatan kepada Mahkamah Agung”.
Berbeda dengan judicial review
Peraturan Daerah yang dilakukan lembaga kehakiman Mahkamah Agung, executive
review Peraturan Daerah dalam bentuk pengawasan oleh pemerintah dilakukan
Departemen Dalam Negeri. Pengujian Peraturan Daerah sebagai kewenangan
pemerintah dalam rangka pengawasan dan pembinaan terhadap penyelenggaraan
otonomi daerah oleh pemerintah daerah. Dalam proses evaluasi Peraturan Daerah
oleh pemerintah pusat dilakukan oleh Departemen Dalam Negeri.
Tindak lanjut pembatalan Peraturan
Daerah menurut Pasal 145 ayat (3) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, harus
dibuat Peraturan Presiden yang menyatakan pembatalan Peraturan Daerah paling
lama 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya Peraturan Daerah oleh pemerintah
pusat dari pemerintah daerah. Kemudian, menurut ketentuan Pasal 145 ayat (4)
paling lama 7 (tujuh) hari setelah keputusan tersebut, kepala daerah harus
memberhentikan pelaksanaan Peraturan Daerah dan selanjutnya Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah bersama Kepala Daerah mencabut Peraturan Daerah dimaksud.
Bentuk hukum pembatalan Peraturan
Daerah yang ditentukan dalam Pasal 145 ayat (7) Undang-undang Nomor 32 Tahun
2004, adalah Peraturan Presiden. Dalam Pasal 145 ayat (7) Undang-undang Nomor
32 Tahun 2004 ditentukan bahwa “Apabila Pemerintah tidak mengeluarkan Peraturan
Presiden untuk membatalkan Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (3),
Peraturan Daerah dimaksud dinyatakan berlaku”. Namun dalam praktek, pembatalan
Peraturan Daerah dilakukan dengan Keputusan Menteri Dalam Negeri. Pembatalan
Peraturan Daerah melalui Keputusan Menteri Dalam Negeri dapat dikatakan sebagai
kekeliruan hukum. Kekeliruan hukum ini terjadi karena instrumen hukum untuk
membatalkan Peraturan Daerah harus dalam bentuk Peraturan Presiden bukan
Keputusan Menteri Dalam Negeri. Terlebih keliru, Peraturan Daerah yang masuk
dalam bidang regeling dibatalkan oleh keputusan yang masuk dalam bidang
beschikking. Dengan kata lain, secara yuridis Keputusan Menteri Dalam Negeri
yang membatalkan Peraturan Daerah tersebut belum final sebagai keputusan
pembatalan Peraturan Daerah oleh pemerintah, karena keputusan pembatalan
Peraturan Daerah harus dalam bentuk Peraturan Presiden.[20]
4.
Probematika
Pembatalan Peraturan Daerah (Perda)
Kedudukan
Perda Provinsi maupun Perda Kabupaten, dari segi pembuatannya dapat dilihat
setara dengan Undang-undang dalam arti semata-mata merupakan produk hukum
lembaga legislatif. Dari segi isinya sudah seharusnya, kedudukan peraturan yang
mengatur materi dalam ruang lingkup daerah berlaku yang lebih sempit dianggap
mempunyai kedudukan lebih rendah dibandingkan peraturan dengan ruang lingkup
wilayah berlaku yang lebih luas. Dengan demikian, Undang-undang lebih tinggi
kedudukannya daripada Perda Provinsi, dan Perda Kabupaten/Kota. Kerana itu,
sesuai prinsip herarki peraturan perundang-undangan, peraturan yang lebih
rendah itu tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang derajatnya lebih
tinggi.[21]
Yang
menjadi persoalan, menurut Jimly Asshiddiqie sebagaimana dikutip Ni’matul Huda
(2010), “Apakah Peraturan Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota merupakan produk
legislatif atau regulatif? Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) baik
provinsi maupun di kabupaten dan kota jelas merupakan lembaga yang menjalankan
kekuasaan legislatif di daerah. Di samping itu, pengisian jabatan
keanggotaannya juga dilakukan melalui pemilihan umum. Baik DPRD maupun kepala
Daerah, yaitu Gubernur, Bupati, dan Walikota sama-sama dipilih langsung oleh
rakyat, dan sama-sama terlibat dalam proses pembentukan suatu peraturan daerah.
Keduanya, lembaga legislatif dan eksekutif, sama-sama dipilih langsung oleh
rakyat, dan sama-sama terlibat dalam proses pembentukan suatu peraturan daerah.
Karena itu, seperti halnya Undang-undang ditingkat pusat, peraturan daerah
dapat dikatakan juga merupakan produk legislatif di tingkat daerah yang
bersangkutan, dan tidak disebut sebagai produk regulatif atau executive acts.[22]
Lanjut
Jimly Asshiddiqie sebagaimana dikutip Ni’matul Huda mangatakan, berkaitan
dengan pengertian “local constitution” atau “local grondwet”, maka
Peraturan Daerah juga dapat dilihat sebagai bentuk Undang-undang yang bersifat
lokal. Mengapa demikian? Seperti Undang-undang maka organ negara yang terlibat
dalam pembentukan Peraturan Daerah itu adalah lembaga legislatif dan eksekutif
secara bersama-sama. Jika Undang-undang dibentuk oleh lembaga legislatif pusat
dengan persetujuan bersama Presiden selaku kepala pemerintahan eksekutif, maka
Peraturan Daerah dibentuk oleh lembaga legislatif daerah bersama-sama dengan
kepala pemerintahan daerah setempat. Dengan perkataan lain, sama dengan
Undang-undang, Peraturan Daerah juga merupakan produk legislatif yang
melibatkan peran para wakil rakyat yang dipilih secara langsung oleh rakyat
yang berdaulat.[23]
Sebagai
produk para wakil rakyat bersama dengan pemerintah, maka peraturan daerah itu –
seperti halnya Undang-undang – dapat disebut sebagai produk legislatif (legislative
acts), sedangkan peraturan-peraturan dalam bentuk lainya adalah produk
regulasi atau produk regulatif (executive acts). Perbedaan antara
Peraturan Daerah dengan Undang-undang hanya dari segi lingkup teritorial atau
wilayah berlakunya peraturan itu bersifat nasional atau lokal. Karena itu,
Peraturan Daerah tidak ubahnya adalah “local law” atau “local wet”,
yaitu Undang-undang yang besifat lokal.[24]
Oleh
karena Peraturan Daerah merupakan produk legislatif, maka timbul persoalan
dengan kewenagan untuk menguji dan membatalkan Peraturan Daerah. Lembaga
manakah yang berwenang membatalkan Peraturan Daerah? Apakah jika peraturan
daerah yang ditetapkan tersebut bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi
atau peraturan tingkat pusat, Paraturan Daerah tersebut dapat dibatalkan oleh
pemerintah pusat (eksekutif)?
Merujuk
kepada Pasal 145 ayat (2) dan (3) UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah
Daerah, dinyatakan bahwa Peraturan Daerah yang bertentangan dengan umum dan /
atau Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan oleh
pemerintah dalam bentuk Peraturan Presiden. Sedangkan pasal 185 ayat (5)
menyatakan Bahwa Menteri Dalam Negeri dapat membatalkan peraturan Daerah
Provinsi tentang APBD dan Peraturan Gubernur tentang penjabaran APBD. Mekanisme
peninjauan atau pengujian oleh Menteri Dalam Negeri ini dapat dikategorikan
sebagai executive review yaitu mekanisme pengujian Peraturan Daerah oleh
Menteri Dalam Negeri selaku pejabat selaku pejabat eksekutif tingkat pusat.[25]
Namun
menurut Ni’matul Huda, produk legislasi di daerah Provinsi ataupun
Kabupaten/Kota berupa peraturan daerah sebagai hasil kerja dua lembaga, yaitu
Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang kedua-duanya dipilih
langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum dan pemilihan kepala daerah, tidak
dapat dibatalkan oleh keputusan sepihak dari Pemerintah Pusat (eksekutif)
begitu saja.[26]
Lanjutnya, menurut Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004, Peraturan Dearah jelas
disebut sebagai salah satu bentuk Peraturan Perundang-undangan yang resmi
dengan hierarki di bawah Undang-undang. Sepanjang suatu norma dituangkan dalam
bentuk peraturang sebagaimana dimaksud dalam UU No. 10 Tahun 2004 tersebut. Dan
tingkatannya berada di bawah Undang-undang, maka sebagaimana ditentukan oleh
Pasal 24A ayat (1) UUD 1945, pengujiannya hanya dapat dilakukan oleh Mahkamah
Agung.[27]
Karena
Peraturan Daerah itu termasuk ketegori peraturan yang hierarkinya berada di
bawah Undang-undang, maka tentu dapat timbul penafsiran bahwa Pemerintah Pusat
(eksekutif) sudah seharusnya tidak diberi kewenangan oleh Undang-undang untuk
menilai dan mencabut Peraturan Daerah sebagaimana diatur oleh Undang-undang
Pemerintah Daerah. Yang berwenang untuk menguji Peraturan Daerah itu menurut
Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 adalah Mahkamah Agung.[28]
Di
dalam sistem demokrasi perwakilan yang diterapkan untuk mengisi jabatan-jabatan
di lembaga legislatif dan eksekutif, peranan partai politik sangat menonjol.
Dengan demikian, Undang-undang dan Peraturan Daerah sama-sama merupakan produk
politik yang mencerminkan pergulatan kepentingan di antara cabang-cabang
kekuasan legislatif dan eksekutif, baik di tingkat daerah maupun pusat, tidak
boleh dinilai atau diuji oleh sesama lembaga politik. Pengujian Undang-undang
dan Peraturan Daerah itu harus dilakukan melalui mekanisme “judicial review”
dengan melibatkan peranan hakim yang objektif dan imparsial sebagai pihak
ketiga.[29]
Jika Paraturan Daerah sebagai produk
politik diuji dan dibatalkan oleh lembaga politik melalui mekanisme yang juga politik
dengan Peraturan Presiden, berarti partai politik akan di hadapi oleh partai
politik. Proses politik yang sudah selesai di tingkat daerah, dilanjutkan
dengan proses politik di tingkat pusat. Jika pemerintah pusat dikuasai oleh
Parti A, sedangkan pemerintahan di suatu daerah dikuasai oleh Partai B yang
saling bertentangan satu sama lain, maka besar kemungkinan Paraturan Daerah
sebagai produk politik di daerah yang bersangkutan akan dengan mudah dibatalkan
oleh Pemerintah yang dikuasai oleh lawan politiknya. Oleh sebab itu ketentuan Pasal
145 ayat (2) dan (3) UU No. 32 Tahun 2004 tersebut dapat dipersoalkan secara
kritis, sebagaimana ayat (2) dinayatakan, “Peraturan Daerah sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/ atau
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan oleh
pemrintah”. Selanjutnya ayat (3)-nya menentukan, “Keputusan pembatalan
Peraturan Derah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) ditetapkan dengan Peraturan
Presiden paling lama 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya Perda sebagaimana
di maksud pada ayat (1)”.[30]
Jika dibiarkan suatu Peraturan
Daerah yang telah berlaku mengikat untuk umum yang ditetapkan oleh para
politikus yang duduk di lembaga eksekutif dan legislatif di tingkat
pemerintahan bawahan, dibatalkan lagi oleh para politikus yang duduk di lembaga
eksukutif tingkat pemerintahan atasan, berarti Peraturan Daerah dibatalkan
hanya atas dasar pertimbangan politik belaka. Hal itu sama saja dengan
membenarkan bahwa supremasi hukum ditundukkan di bawah supremasi politik.[31]
Maka
dari itu, hemat penulis, sebaiknya pengujian atas Peraturan Daerah sebaiknya
diserahkan kepada Mahkamah Agung atau Mahkamah Konstitusi, selaku lembaga yang
mandiri dan independen atas kepentingan dan motif politik. Karena menurut Jimly
Asshiddiqie sebagaimana dikutip Ni’matul Huda (2010), “Sistem yang dianut dan
dikembangkan menurut UUD 1945 ialah “centralized model of judicial review”,
bukan “decentralized model”. Seperti ditentukan dalam Pasal 24A ayat (1)
dan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, sistem yang kita anut adalah sistem
sentralisasi. Oleh karena itu, pilihan pengujiannya adalah Mahkamah Agung atau
Mahkamah Konstitusi”.[32]
Maka
menurut Ni’matul Huda, ke depan sebaiknya pengawasan yang dilakukan Pemerintah
berupa pengawasan preventif dengan ruang lingkup yang terbatas, sedangkan
pengawasan reresif harus dilakukan oleh lembaga yudisial. Dan sebaiknya
pengujian peraturan perundang-undangan disatukan di bawah Mahkamah Konstitusi
agar Mahkamah Agung berkonsentrasi dengan penganan perkarah supaya lebih
efektif penanganannya.[33]
Mahkamah
Agung lebih merupakan pengadilan keadilan (court of justice), sedangkan
Mahkamah Konstitusi lebih berekenaan dengan lembaga pengadilan hukum (court
of law). Memang tidak dapat dibedakan seratus persen dan mutlak court of
justice versus court of law. Jimly Asshiddiqie pernah mengusulkan
seluruh kegiatan judicial review diserahkan kepada Mahkamah Konstitusi,
sehingga Mahkamah Agung dapat berkonsentrasi menangani perkara-perkara yang
diharapkan dapat mewujudkan rasa keadilan bagi setiap warga negara.[34]
D.
Kesimpulan
Pengujian Peraturan Daerah oleh
pemerintah atau yang dalam kajian pengujian peraturan (toetzingrecht)
dikenal dengan istilah executive review, lahir dari kewenangan
pengawasan pemerintah pusat terhadap penyelenggaraan otonomi pemerintahan
daerah. Bentuk hukum pembatalan Peraturan Daerah yang ditentukan dalam Pasal
145 ayat (7) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, adalah Peraturan Presiden.
Dalam Pasal 145 ayat (7) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 ditentukan bahwa
“Apabila Pemerintah tidak mengeluarkan Peraturan Presiden untuk membatalkan
Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (3), Peraturan Daerah dimaksud
dinyatakan berlaku”. Namun dalam praktek, pembatalan Peraturan Daerah dilakukan
dengan Keputusan Menteri Dalam Negeri. Pembatalan Peraturan Daerah melalui
Keputusan Menteri Dalam Negeri dapat dikatakan sebagai kekeliruan hukum.
Kekeliruan hukum ini terjadi karena instrumen hukum untuk membatalkan Peraturan
Daerah harus dalam bentuk Peraturan Presiden bukan Keputusan Menteri Dalam
Negeri. Terlebih keliru, Peraturan Daerah yang masuk dalam bidang regeling dibatalkan
oleh keputusan yang masuk dalam bidang beschikking. Dengan kata lain, secara
yuridis Keputusan Menteri Dalam Negeri yang membatalkan Peraturan Daerah
tersebut belum final sebagai keputusan pembatalan Peraturan Daerah oleh
pemerintah, karena keputusan pembatalan Peraturan Daerah harus dalam bentuk
Peraturan Presiden.
Pengujian
atas Peraturan Daerah sebaiknya diserahkan kepada Mahkamah Agung atau Mahkamah
Konstitusi, selaku lembaga yang mandiri dan independen atas kepentingan dan
motif politik. Hal tersebut senada dengan pendapat Jimly Asshiddiqie, “Sistem
yang dianut dan dikembangkan menurut UUD 1945 ialah “centralized model of
judicial review”, bukan “decentralized model”. Seperti ditentukan
dalam Pasal 24A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, sistem yang kita anut
adalah sistem sentralisasi. Oleh karena itu, pilihan pengujiannya adalah
Mahkamah Agung atau Mahkamah Konstitusi”.
DAFTAR
PUSTAKA
Asshidiqie, Jimly, Model-model pengujian
Konstitusional di Berabgai Negara (Jakarta: Konstitusi Press, 2000).
B. Hestu Cipto
Handoyo, Prinsip-prinip Legal Drafting dan Desain Naskah Akademik
(Yogyakarta: Unversitas Atma Jaya, 2008).
Goesniadhie, Kusnu, Harmonisasi Sistem Hukum Dalam
Mewujudkan Tata Pemerintahan Yang Baik, (Malang: Penerbit A3, 2008).
Hoesein Arifin, Zainal, Judicial Review Di Mahkamah
Agung Tiga Dekade Pengujian Peraturan perundang-undang, (Jakarta: PT Raja
Grafindo Persada, 2009).
Huda, Ni’matul,
Problematika Pembatalan Peraturan Daerah (Yogyakarta: FH UII Press, 2010).
I Gede Pantja
Astawa & Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di
Indonesia (Bandung: PT. Alumni,
2012).
Lotulung Effendi, Paulus, Laporan Akhir Dan
Evaluasi Hukum tentang Wewenang Mahkamah Agung dalam Melaksanakan Hak uji
Materil (judicial review), (Jakarta: Badan Pembinaan Hukum - Departemen hukum
Perundang-undangan RI tahun 1999/2000).
Nugraha, Safri, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta:
Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Hukum UI, 2005).
Zuraida, Ida, Teknik
Penyusunan Peraturan Daerah dan Retribusi Daerah, Cet. Kedua (Jakarta:
Sinar Grafika, 2013).
Suko Wiyono dan Kusnu Goesniadhie, Kekuasaan
Kehakiman Pasca Perubahan UUD 1945 (Malang: Universitas Negeri Malang (UM
Press), 2007).
Pasal 145 ayat (1) Undang-undang No.32 Tahun 2004,
tentang Pemerintahan Daerah.
[1] B. Hestu Cipto
Handoyo, Prinsip-prinip Legal Drafting dan Desain Naskah Akademik (Yogyakarta:
Unversitas Atma Jaya, 2008), hlm. 118
[7] I Gede Pantja Astawa & Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu
Perundang-undangan di Indonesia
(Bandung: PT. Alumni, 2012), hlm. 77-78
[10] Ida Zuraida, Teknik
Penyusunan Peraturan Daerah dan Retribusi Daerah, Cet. Kedua (Jakarta:
Sinar Grafika, 2013), hlm. 15-16
[11] I Gede Pantja
Astawa & Suprin Na’a, op.cit., hlm. 114
[12] Ibid.,
hlm. 114-115
[14] Suko Wiyono
dan Kusnu Goesniadhie S., Kekuasaan Kehakiman Pasca Perubahan UUD 1945
(Malang: Universitas Negeri Malang (UM Press), 2007), hlm.76-77.
[15] Paulus
effendi Lotulung, Laporan Akhir Dan Evaluasi Hukum tentang Wewenang Mahkamah
Agung dalam Melaksanakan Hak uji Materil (judicial review), jakarta Badan
Pembinaan Hukum- Departemen hokum Perundang-undangan Ri tahun 199/2000, hlm.
xix
[16] Jimly
Asshidiqie, Model-model pengujian Konstitusional di Berabgai Negara (Jakarta:
Konstitusi Press, 2000)), hlm. 4
[17] Safri
Nugraha, hukum Administrasi Negara, (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas
Hukum Universitas Hukum UI, 2005), hlm. 56-57
[18] Zainal
Arifin hoesein SH, Judicial Review Di Mahkamah Agung Tiga Dekade Pengujian
Peraturan perundang-undang, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2009), hlm.
63
[20] Kusnu
Goesniadhie S., Harmonisasi Sistem Hukum Dalam Mewujudkan Tata Pemerintahan
Yang Baik, (Malang: Penerbit A3, 2008), hlm. 186-186
[21] Ni’matul Huda,
Problematika Pembatalan Peraturan Daerah (Yogyakarta: FH UII Press,
2010), hlm. 285
[22] Ibid.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar